背景
初平年間は漢末の政治秩序が最も混乱した時期だった。 董卓（とう たく）の死後、関中は李傕（りかく）と郭汜（かくし）が把握し、献帝は流離した。 山東の諸侯は名目上「関東諸侯の董卓討伐」の旗印を奉じながら、 実際には互いに攻め合い、統属がなかった。曹操（そうそう）は青州（せいしゅう）の黄巾を平定したばかりで、 兗州（えんしゅう）牧の身分で鄄城（けんじょう）に立脚しており、新たに編成した青州兵が兵員をもたらしたが、 財政的基盤と政治的正統性はまだ安定していなかった。 毛玠（もうかい）は陳留（ちんりゅう）人として曹操の幕府に入り、 治中従事に任命された——これは州レベルの最高文官職の一つであり、 その職責はそもそも戦略的な長期的展望を示すことを求めるものだった。
主要人物
毛玠は寒素の出身で、同時期の多くの門閥士人とは異なり、 「清廉にして公正な行い」で身を立て、長期にわたって曹操幕府の 「厳しく身を持し、人材登用において倹約を尊ぶ」代表的人物だった。 曹操がこの時急ぎ解決しようとしていたのは、 軍事力を持続可能な政治的資本に転換するという根本的な問題だった。 袁紹（えんしょう）・劉表（りゅう ひょう）はより広い版図を占めていたが、 「皇室を奉じる」ことを旗印にしてはいなかった—— 袁紹に至っては劉虞（りゅう ぐ）を皇帝として擁立しようとした試みもあった。 こうした背景のもと、毛玠が提示した方案は構造的な差別化の価値を持っていた。
核心的論点
毛玠の建言は三つの層に分解できる。 第一の層は情勢の診断だ—— 天下は分裂し、君主は流離し、百姓は安住の志を持てず、国家に蓄積がない。 袁紹・劉表は兵多く民多くとも「基礎を立て本を建てる」ことができていない。 この診断は同時期の多くの策論より冷徹であり、強者が必ずしも勝者ではないことを直接指摘した。 第二の層は正統性の経路だ——「天子を奉じて服せぬ者に令する」。 この一句の鍵は漢献帝を迎えること自体にあるのではなく、 漢室の名義をもって軍事行動を「地方諸侯の混戦」から「中央が賊を討つ」へと格上げし、 以て相手を「不臣」として断定することにある。 第三の層は財政の経路だ——「農耕を修めて軍資を蓄える」。 この構想は後に許の屯田制に直接転化し、 戦乱中の荒地と流民を結びつけて国家の糧食機械とした。 二つの経路は互いに連動している——前者は「なぜ戦うか」を解決し、 後者は「何をもって戦うか」を解決する——共同して覇王の事業の双柱を形成した。
政治的帰結
曹操はこの策を敬って受け入れ、毛玠を治中・東曹掾へと転任させたが、 これら二つのポストはいずれも人事選考を掌握するものであり、 毛玠はこれにより長期にわたって曹氏幕府の人材入口を守ることとなり、 初期の曹魏（そうぎ）の官僚体制の清廉な気風に極めて大きな影響を与えた。 戦略の実地への落とし込みから見れば、建安元年に曹操が漢献帝を許都（きょと）へ迎えたのは、 「天子を奉じて服せぬ者に令する」を策論から行動へと変えたものだった。 同年に大規模な屯田を開始したのは、 「農耕を修めて軍資を蓄える」を標語から制度へと変えたものだった。 二つの経路が同時に動き出すと、 曹操は政治的正統性と財政的持続性において 袁紹・劉表に対して構造的な優位を形成した。 賈詡（かく）が後に張繡（ちょうしゅう）に曹操への帰順を勧めた際、 「曹公は天子を奉じて服せぬ者に令する」と明言したことは、 この旗印が中原の政治市場において実際の影響力を持っていたことを示している。
反事実の推演
もし毛玠のこの策が数年遅れて提示されていたならば、曹操と袁紹の差を 純粋な軍事的冒険によって埋めなければならなかった—— 官渡の戦い（かんとのたたかい）の勝敗の蓋然性から見れば、 正統性の優位なき曹操がほぼ持続できなかっただろう。 もし曹操がこの策を採用しなかったなら、当時の山東諸侯の常套的な発想に倣い、 「宗室の宗藩を立てる」か「献帝を人質として利用する」 という短期的な手法をより好んだかもしれず、この手法は漢末に幾度も現れたが、 いずれも持続的な政権を形成することができなかった。 逆に、もし袁紹がその以前に沮授（そじゅ）の「天子を挟んで諸侯に令する」 という勧告を受け入れていたなら（実際には拒否したが）、 この策の配当は河北に帰し、三国（さんごく）全体の初期条件が完全に書き換えられていただろう。 より長い視角から見れば、毛玠の建議は漢末の大変局において寒門士人が 新型政権のために初めて「正統性＋財政」という制度的な組み合わせを設計したことを代表しており、 その示範的な作用は曹魏の屯田制・九品中正制から西晋の初期統治構造にまで延伸している。